Kilas Balik

Konsep Pemekaran Wilayah Indonesia Era Reformasi

Pro dan kontra pemekaran wilayah meningkat seiring pesatnya peningkatan jumlah daerah otonom tiap tahunnya. Bagi kelompok yang pro maka pemekaran menjadi jalan terbaik untuk mengatasi rentang kendali pemerintah untuk memperbaiki pelayanan publik. Sementara yang kontra memandang bahwa pemekaran tidak membawa perubahan yang signifikan terhadap kesejahteraan masyarakat dan lebih merupakan “euforia” desentralisasi dan politik semata.

Pemekaran Wilayah Indonesia

Pemekaran wilayah di Indonesia mulai berkembang pesat sejak UU No 22 Tahun 1999 mengenai Pemerintah Daerah dan UU No. 25 tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah ditetapkan. Sebelum kedua UU tersebut berlaku, jumlah daerah otonom adalah sebanyak 27 provinsi, 249 kabupaten dan 65 kota.

Di akhir Desember 2017, jumlahnya secara de facto terdiri dari 34 provinsi,  416 kabupaten dan 98 kota, 7.024 daerah setingkat kecamatan, 81.626 daerah setingkat desa. Perkembangan pesat tersebut tidak terlepas dari dampak desentralisasi yakni pelimpahan kewenangan dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah.

Konsep Pemekaran Wilayah Indonesia

Pemekaran wilayah merupakan pembagian kewenangan administratif dari satu wilayah menjadi dua atau beberapa wilayah. Pembagian tersebut juga menyangkut luas wilayah maupun jumlah penduduk sehingga lebih mengecil. Pada level provinsi menghasilkan satu pola yakni dari satu provinsi menjadi satu provinsi baru dan satu provinsi induk. Sementara pada level kabupaten terdiri dari beberapa pola yakni, pertama, dari satu kabupaten menjadi satu kabupaten baru (Daerah Otonom Baru) dan kabupaten induk. Kedua, dari satu kabupaten menjadi satu kota baru dan kabupaten induk. Ketiga, dari satu kabupaten menjadi dua kabupaten baru dan satu kabupaten induk.

Secara teoritis, pemekaran wilayah pertama kali diungkapkan oleh Charles Tibout (1956) dalam Nurkholis (2005) dengan pendekatan public choice school. Dalam artikelnya ”A Pure Theory of Local Expenditure”, ia mengemukakan bahwa pemekaran wilayah dianalogikan sebagai model ekonomi persaingan sempurna dimana pemerintahan daerah memiliki kekuatan untuk mempertahankan tingkat pajak yang rendah, menyediakan pelayanan yang efisien, dan mengizinkan setiap individu masyarakatnya untuk mengekspresikan preferensinya untuk setiap jenis pelayanan dari berbagai tingkat pemerintahan yang berbeda dengan ”vote with their feet”.

Selain itu, Swianiewicz (2002) dalam Nurkholis (2005) juga mengungkapkan bahwa komunitas lokal yang kecil lebih homogen, dan lebih mudah untuk mengimplementasikan kebijakan yang sesuai dengan preferensi sebagian besar masyarakatnya. Kesempatan masyarakat untuk berpartisipasi dalam komunitas yang kecil memiliki peluang lebih besar. Kemudian, pemerintahan daerah yang kecil memiliki birokrasi yang rendah, misalnya fungsi administrasi. Pemekaran juga mendukung adanya persaingan antar pemerintahan daerah dalam mendatangkan modal ke daerahnya masing-masing, dimana hal ini akan meningkatkan produktivitas. Terakhir, pemekaran mendukung berbagai eksperimen/percobaan dan inovasi.

Pemekaran wilayah di Indonesia sebelum tahun 1999 ditentukan oleh pemerintah pusat dengan tahap persiapan yang cukup lama. Tahapan persiapan tersebut menyangkut penyiapan infrastruktur pemerintahan, aparatur pemerintah daerah hingga terbangunnya fasilitas-fasilitas umum. Munculnya wilayah pertumbuhan ekonomi, pemukiman maupun dinamisnya kehidupan sosial politik menjadi penilaian sebelum daerah tersebut ditetapkan menjadi daerah otonom. Kewenangan pemerintah pusat yang tinggi justru tidak banyak menimbulkan gejolak sosial politik yang berarti di daerah.

Sementara sejak UU No. 22/1999 berlaku, pemerintah daerah dapat mengusulkan pemekaran wilayah asalkan memenuhi kriteria kemampuan ekonomi, potensi daerah, sosial-budaya, sosial-politik, jumlah penduduk, luas daerah, dan pertimbangan lain yang memungkinkan terselenggaranya otonomi daerah. Kriteria lebih lanjut diatur dalam PP No. 129/2000 yang diperinci dalam 19 indikator dan 43 sub indikator. Suatu daerah dikatakan “lulus” menjadi daerah otonom apabila daerah induk maupun calon daerah yang akan dibentuk mempunyai total skor sama atau lebih besar dari skor minimal kelulusan, dan “ditolak” apabila sebagian besar (lebih dari separuh) skor sub indikator bernilai 1 (skor terendah).

Aturan diatas menggariskan bahwa daerah akan memiliki kecenderungan untuk dimekarkan apabila daerah tersebut a) terletak di luar Jawa dan Bali; b) daerah berstatus Kabupaten; c) memiliki rasio Pendapatan Daerah Sendiri terhadap pengeluaran total yang besar; d) bukan daerah baru hasil pemekaran; e) memiliki PDRB yang berkontribusi dominan terhadap PDRB total (atas dasar harga berlaku) seluruh Kabupaten/Kota dalam satu Provinsi; f) mempunyai jumlah penduduk yang besar; g) mempunyai wilayah yang cukup luas; h) mendapatkan alokasi DAU yang besar; dan i) memiliki nilai PDRB yang relatif kecil, FEUI (2005).

Setelah UU 22 tahun 1999 direvisi dengan UU 32 tahun 2004 maka pengaturan teknis pemekaran wilayah diatur dalam PP No. 78 tahun 2007 tentang tata cara pembentukan, penghapusan, dan penggabungan daerah yang memiliki persyaratan pemekaran wilayah yang lebih ketat dibandingkan PP No. 129 Tahun 2000. Meskipun PP ini telah berlaku namun tampaknya belum cukup kuat membuat pemekaran lebih baik.

Alasan Pemekaran Wilayah

Secara umum terdapat perbedaan persepsi antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pemerintah pusat, ketika merumuskan PP 129/2000 berkeinginan untuk mencari daerah otonom baru yang dapat berdiri sendiri dan mandiri. Di sisi lain, ternyata pemerintah daerah memiliki pendapat yang berbeda. Pemerintah daerah melihat pemekaran wilayah sebagai upaya untuk secara cepat keluar dari keterpurukan (David Jackson et.al., 2008).

Daerah melakukan pemekaran wilayah didasari atas berbagai alasan, antara lain:

Pertama, preference for homogeneity (kesamaan kelompok (SARA)) atau historical etnic memungkinkan ikatan sosial dalam satu etnic yang sama perlu diwujudkan dalam satu wilayah yang sama pula. Keinginan untuk membentuk wilayah baru seiring dengan semakin menguatnya kecenderungan pengelompokan etnis pada wilayah lama. Hal ini muncul mengingat dalam wilayah lama tidak banyak kesempatan ekonomi dan politik yang dapat dimanfaatkan dengan baik oleh etnic tersebut, disamping tentunya faktor sejarah etnic tersebut pada masa lampau. Fitriani et, al., (2005) membuktikan bahwa historical etnic menjadi alasan dalam pemekaran wilayah melalui model ekonometrik dan hasilnya secara statistik signifikan.

Kedua, fiscal spoil (insentif fiskal untuk memekarkan diri, dapat dari DAU/DAK), adanya jaminan dana transfer, khususnya Dana Alokasi Umum, dari pemerintah pusat ke pemerintah daerah menghasilkan keyakinan bahwa daerah tersebut akan dibiayai. Pembiayaan tersebut melalui alokasi untuk Pegawai Negeri Sipil Daerah maupun peluang kesempatan kerja melalui peningkatan jumlah staf pemerintah daerah. Jaminan tersebut diharapkan juga berdampak terhadap meningkatkannya aktivitas perekonomian, baik melalui belanja langsung pegawai maupun pembelanjaan barang dan jasa dari aktivitas pemerintahan. Dalam kacamata ini, akumulasi aktivitas ekonomi diharapkan berimplikasi positif terhadap kesejahteraan masyarakat secara umum.

Ketiga, beaurocratic and political rent seeking (alasan politik, dan untuk mencari jabatan penting/mobilitas vertikal). Alasan politik dimana dengan adanya wilayah baru akan memunculkan wilayah kekuasaan politik baru sehingga aspirasi politik masyarakat jauh lebih dekat. Pada level daerah tentu saja kesempatan tersebut akan muncul melalui kekuasaan eksekutif maupun legislatif. Pada level nasional, munculnya wilayah baru akan dimanfaatkan sebagai peluang untuk dukungan yang lebih besar pada kekuatan politik tertentu. Pada akhirnya entitas wilayah akan muncul dalam kalkulasi politik yang lebih representatif.

Keempat, administrative dispersion, mengatasi rentang kendali pemerintahan. Alasan ini semakin kuat mengingat daerah-daerah pemekaran merupakan daerah yang cukup luas sementara pusat pemerintahan dan pelayanan masyarakat sulit dijangkau. Posisi Ibukota pemerintahan menjadi faktor penentu. Hal ini juga nyata terbukti bahwa daerah-daerah pemekaran merupakan daerah tertinggal dan miskin yang dukungan pelayanan publik maupun infrastruktur pendukungnya sangat minim.

Dampak Pemekaran Wilayah

David Jackson et. al., (2008) melalui suatu studi kerja sama Bappenas dan UNDP, menjelaskan tentang hasil-hasil pemekaran dimana Daerah Otonom Baru (DOB) sepanjang tahun 2000 hingga 2005 secara umum menunjukkan keadaan yang tidak lebih baik dibandingkan daerah induknya. Pada aspek ekonomi, pertumbuhan ekonominya masih relatif belum stabil di samping perannya masih lebih kecil dibandingkan wilayah lainnya. Kemiskinan juga relatif lebih tinggi meskipun terjadi trend penurunan. Apalagi tingkat kesejahteraan yang diukur dengan PDRB per Kapita juga masih ketinggalan dibandingkan daerah induk.

Sementara pada aspek pelayanan publik, khususnya pendidikan juga menunjukkan DOB belum berkembang. Hal ini dilihat dari ketersediaan pendidik tingkat menengah maupun infrastruktur pendukung. Kondisi yang sama juga dengan jumlah tenaga kesehatan. Pelayanan publik yang juga tak kalah pentingnya yakni jalan dimana DOB memiliki kualitas jalan yang lebih rendah dibandingkan daerah induknya. Studi Bappenas-UNDP (2008) menegaskan kesimpulan yang diperoleh sebelumnya oleh LAN (2005) dimana rasio panjang jalan keseluruhan dengan luas wilayah juga menunjukkan penurunan. Studi Qibthiyah (2008) melaporkan bahwa tingkat kematian bayi jauh lebih sering dijumpai di daerah pemekaran daripada di daerah bukan pemekaran. Begitu pula dengan tingkat kelulusan siswa.

Sedangkan untuk aparatur pemerintah daerah menunjukkan secara kuantitas, aparatur fungsional pendidikan dan kesehatan jumlahnya juga terbatas. Bahkan, kualitas pendidikan aparatur DOB juga lebih rendah dibandingkan daerah induk. Temuan ini juga mempertegas studi Bappenas sebelumnya (2004) bahwa kapasitas aparatur di DOB perlu banyak perbaikan dan perubahan.

Pada aspek keuangan daerah terlihat jumlah daerah secara agregat yang bertambah meningkatkan pula kebutuhan belanja daerah pemerintah pusat. Sejak ditetapkan PP no 129 tahun 2000, alokasi belanja pemerintah untuk belanja daerah terus mengalami peningkatan baik secara nominal maupun secara proporsional. Tahun 2002 saja, alokasi belanja daerah mengalami peningkatan dari Rp 81.054 Miliar di tahun 2001 menjadi Rp 97.809 Miliar di tahun 2002 atau mengalami peningkatan sebesar 20,67%. Empat tahun kemudian ketika untuk kabupaten dan kota saja secara administratif bertambah sekitar 86 daerah, alokasi belanja daerah mencapai Rp 219.380 Miliar atau meningkat lebih 126% dibandingkan tahun 2002.

Sejatinya, alokasi belanja daerah ini bisa lebih dioptimalkan. Baik sebagai sumber pembiayaan pembangunan daerah maupun pembiayaan pembangunan secara nasional. Di sisi yang lain, dengan berbagai upaya dalam otonomi dan desentralisasi fiskal salah satunya pemekaran daerah; kapasitas fiskal pemerintah daerah dapat ditingkatkan. Namun pada kenyataannya pemerintah daerah masih memiliki ketergantungan yang cukup besar terhadap alokasi anggaran pemerintah pusat untuk membiayai pembangunan di daerah. Untuk pemerintah provinsi sekitar 70 – 80 persen APBD berasal dari pemerintah pusat, sedangkan untuk kabupaten/kota, sekitar 80 – 90 persen APBD juga berasal dari pemerintah pusat (Studi Pemekaran Bappenas, 2008).

Secara khusus, daerah otonom baru menunjukkan dependensi fiskal yang lebih tinggi meskipun terdapat kecenderungan penurunan. Hal menunjukkan kapasitas pemerintahnya belum dapat secara cepat mengambil alih fungsi penerimaan daerah. Anggaran pemerintah juga kurang optimal mendorong pusat-pusat perekonomian. Hal ini juga tercermin porsi alokasi belanja modal dari pemerintah daerah yang rendah. Fenomena yang menarik adalah adanya “kebocoran” anggaran belanja modal ke daerah lain yang justru menghambat kemajuan daerah otonom baru tersebut.

Dengan demikian, tak dapat dipungkiri bahwa pemekaran pemerintah daerah ini telah menimbulkan tekanan terhadap APBN akibat adanya sejumlah dana yang harus ditransfer kepada pemerintah daerah baru. Komponen terbesar dalam dana transfer pemerintah pusat kepada pemerintah daerah adalah DAU. Dampak dari adanya pemekaran daerah terhadap alokasi DAU dan akhirnya membebani APBN sebenarnya lebih bersifat tidak langsung. Hal ini dikarenakan DAU yang dialokasikan didasarkan pada perhitungan daerah induk dan baru kemudian dibagikan berdasarkan proporsi tertentu antara daerah induk dan daerah pemekaran. Walaupun ada kenaikan transfer pemerintah ke daerah namun jumlah dana transfer/ perimbangan ke masing-masing daerah akan semakin kecil karena harus dibagi ke daerah yang jumlahnya semakin banyak karena peningkatan jumlah DOB secara drastis.

Dampak lain yang lebih makro juga diungkapkan oleh LAN (2005) yakni kesenjangan pembangunan manusia antara wilayah Indonesia Bagian Barat dan Indonesia Bagian Timur semakin membesar. Studi-studi lainnya juga melaporkan bahwa biaya pemekaran terhitung mahal sedangkan manfaatnya relatif terbatas (DSF, 2007).

Kacamata lain tentang dampak pemekaran juga bernilai positif meskipun dari sisi jumlah belumlah terlalu banyak. Ciri khas daerah yang dinilai lebih baik dibandingkan daerah induknya yakni pertama, merupakan daerah yang secara administratif adalah kota; kedua, daerah dengan sumber daya alamnya melimpah, khususnya migas, untuk menopang sumber keuangan daerahnya; ketiga, banyaknya inovasi di bidang tata pemerintahan yang memungkinkan pelayanan publik jauh lebih baik dibandingkan sebelumnya. Pada daerah-daerah tersebut akan terlihat secara fisik jauh lebih baik, baik sarana pendidikan, kesehatan, tata ruang, kapasitas fiskal daerah, pertumbuhan ekonomi yang tumbuh lebih cepat maupun kesejahteraan masyarakat yang relatif lebih baik.

Daftar Pustaka

  • Bappenas-UNDP. 2008. Evaluation of the Proliferation of Administrative Region in Indonesia
  • Bappenas. 2004. Evaluasi Kebijakan Pembentukan Daerah Otonom Baru : Kajian Kelembagaan, Sumberdaya Aparatur dan Keuangan di Daerah Otonom Baru untuk Optimalisasi Pelayanan Masyarakat.
  • DSF. 2007. Costs and Benefits of New Region Creation in Indonesia. Final Report.
  • Nurkholis, 2005. Ukuran Optimal Pemerintah Daerah di Indonesia: Studi Kasus Pemekaran Wilayah Kabupaten/Kota dalam Era Desentralisasi
  • Pemerintah Republik Indonesia (1999), Undang-undang No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah
  • Pemerintah Republik Indonesia (1999), Peraturan Pemerintah No. 129/2000 tentang Persyaratan Pembentukan, Pemekaran, Penghapusan dan Penggabungan Daerah.
  •  Qibthiyah, RM. 2008. Essay on Political dan Fiscal Decentralizaion. PhD Dissertation. George State University

 

Ditulis Oleh: Antonius Tarigan, Bappenas.

 

Kilas Balik: Konsep Pemekaran Wilayah Indonesia 

Loading...
loading...

Ikut mencerdaskan masyarakat dengan bacaan dan tulisan online

Tinggalkan Balasan

Alamat email Anda tidak akan dipublikasikan. Ruas yang wajib ditandai *